A Közbeszerzési Döntőbizottság 2026. augusztus 18-án meghozott határozata több olyan kérdést is érint, amelyek messze túlmutatnak az alapügy közétkeztetési tárgyán. A döntés különösen fontos az eljárások előkészítése, a műszaki leírás részletezettsége, a referenciakövetelmények arányossága és a közbeszerzési dokumentumok megtámadásához szükséges ügyfélképesség szempontjából.
A Döntőbizottság az egyik kérelmi elemnek helyt adott, két másikat viszont elutasított. Az 1. rész tekintetében megállapította a Kbt. 28. § (1), 50. § (4) és 58. § (1) bekezdésének megsértését, megsemmisítette a felhívást, a dokumentációt és az ezt követően meghozott valamennyi ajánlatkérői döntést, továbbá 20 millió forint bírságot szabott ki.
Miről szólt az ügy?
Az ajánlatkérő egy több mint 2,6 milliárd forint becsült értékű közétkeztetési szolgáltatás beszerzésére indított eljárást. Az 1. részben a nyertes ajánlattevő feladata többek között köznevelési intézmények étkeztetése, diétás étkezés biztosítása, valamint egyes intézményekben önkiszolgáló, úgynevezett szabadszedéses étkezési rendszer kialakítása volt.
A közbeszerzési dokumentumok azonban egy további kötelezettséget is tartalmaztak.
A nyertes ajánlattevőnek a teljesítés megkezdésétől számított 18 hónapon belül legalább nettó 20 millió forint értékben infrastrukturális fejlesztéseket kellett végrehajtania az átvett főző- és tálalókonyhákban. A dokumentáció ezt „konyhatechnológiai”, illetve „éttermi belsőépítészeti értéknövelő beruházásként” határozta meg.
A konkrét fejlesztést azonban nem az ajánlatkérő írta elő előzetesen: a nyertesnek kellett később, a szerződés teljesítése során részletes költségvetéssel alátámasztott javaslatot tennie, amelyet az ajánlatkérő jóváhagyhatott vagy módosításra visszaadhatott.
Ez lett a jogvita központi kérdése.
„A 20 millió forint értékhatár, nem műszaki tartalom”
A Döntőbizottság az ajánlatkérő konstrukcióját jogsértőnek találta. A döntés egyik legfontosabb megállapítása, hogy a Kbt. 28. § (1) bekezdése szerinti megfelelő előkészítés nem valamiféle kizárólag belső ajánlatkérői adminisztrációs kötelezettség. A közbeszerzési dokumentumoknak olyan részletességűnek kell lenniük, hogy az ajánlattevők:
- műszakilag megfelelő,
- fizikailag megvalósítható,
- gazdaságilag reális
ajánlatot tudjanak összeállítani. Ehhez pedig tudniuk kell, hogy pontosan milyen teljesítési kötelezettséget kell beárazniuk.
A Döntőbizottság szerint a „konyhatechnológiai”, „éttermi belsőépítészeti” és „értéknövelő beruházás” olyan tág kategóriák, amelyek egymástól teljesen eltérő műszaki és gazdasági tartalmat takarhatnak. Más lehet például:
- egy nagy értékű gépparkcsere;
- egy elszívórendszer kialakítása;
- egy konyha átalakítása;
- egy étkezőtér belsőépítészeti felújítása.
Ezek költsége, műszaki komplexitása és kockázata nyilvánvalóan nem azonos.
A határozat lényegét rendkívül jól összefoglalja a Döntőbizottság egyik mondata:
„A 20 millió forint ugyanis értékhatár, nem műszaki tartalom.”
Az, hogy valamennyi ajánlattevőnek ugyanazt a minimum 20 millió forintos összeget kell figyelembe vennie, önmagában tehát nem biztosítja az ajánlatok összehasonlíthatóságát.
Nem elegendő, hogy „mindenkinek ugyanaz a bizonytalanság”
Az ajánlatkérő egyik érve az volt, hogy a verseny nem sérülhetett, hiszen valamennyi gazdasági szereplő ugyanazzal a 20 millió forintos kötelezettséggel kalkulált. A Döntőbizottság ezt az érvelést nem fogadta el.
Az egyenlő esélyű ajánlattétel nem azt jelenti pusztán, hogy mindenki ugyanazt a dokumentációt kapja meg. Arra is szükség van, hogy minden gazdasági szereplő ugyanabból az egyértelműen meghatározott beszerzési igényből tudjon kiindulni. Ha az egyik ajánlattevő például 20 millió forintos eszközbeszerzéssel, a másik pedig építési munkákkal és gépészeti átalakítással számol, akkor valójában nem ugyanazt a kötelezettséget árazzák.
A bizonytalanság tehát attól még nem válik jogszerűvé, hogy az valamennyi piaci szereplőt egyformán érinti.
A beszerzés lényeges elemét nem lehet a nyertesre bízni
A döntés egyik legfontosabb általánosítható megállapítása, hogy az ajánlatkérő nem határozhat meg úgy egy lényeges szerződéses kötelezettséget, hogy annak tényleges tartalma csak a teljesítés során váljon ismertté. Különösen nem lehet olyan konstrukciót alkalmazni, amelyben lényegében maga a nyertes ajánlattevő határozza meg utólag a beszerzés konkrét tartalmát, majd azt az ajánlatkérő jóváhagyja.
A Döntőbizottság megfogalmazása szerint nem megfelelő az olyan műszaki leírás, amelynek tartalma lényegében:
„bármit, csak valamilyen fejlesztés legyen, legalább 20 millió forint értékben”.
Ennek jelentősége messze túlmutat a közétkeztetésen. Ugyanez a probléma felmerülhet például olyan szolgáltatási szerződésekben is, ahol a szolgáltató számára:
- bizonyos összegű eszközfejlesztést,
- informatikai beruházást,
- infrastruktúra-korszerűsítést,
- felújítást,
- technológiai fejlesztést
írnak elő anélkül, hogy az elvárt műszaki eredményt megfelelő pontossággal meghatároznák.
A teljesítéskor is problémát okoz a bizonytalan műszaki tartalom
A döntés egy további fontos összefüggésre is rámutat: a nem megfelelő műszaki leírás nem kizárólag azért aggályos, mert az ajánlattevők nem tudnak megfelelően kalkulálni, így a probléma a szerződés teljesítése során is visszatér. Ha ugyanis a dokumentációból nem derül ki pontosan, hogy milyen fejlesztést kell megvalósítani, később vitássá válhat például:
- mi minősül konyhatechnológiai fejlesztésnek;
- mely eszközbeszerzés számítható be;
- elfogadható-e egy felújítás;
- milyen műszaki paraméterek teljesítendők;
- hogyan kell kiszámítani a fejlesztés értékét;
- milyen objektív szempontok alapján állapítható meg a szerződésszerű teljesítés.
Az előkészítési hiányosság tehát szerződéses jogbizonytalanságot is generál. Ez különösen fontos üzenet a Kbt. 28. § alkalmazásában: a megfelelő előkészítés egyik funkciója éppen az, hogy a szerződés teljesítése során ne kelljen utólag „kitalálni”, valójában mire irányult az eredeti beszerzési igény.
Fontos jogorvoslati megállapítás: ajánlat benyújtása nélkül is lehet ügyfélképes a gazdasági szereplő
A határozat másik kifejezetten érdekes része az ügyfélképességgel kapcsolatos, a kérelmező ugyanis nem nyújtott be ajánlatot az eljárásban. Az ajánlatkérő ezért arra hivatkozott, hogy nincs közvetlen jogos érdeksérelme, hiszen saját döntése alapján maradt távol az eljárástól, a Döntőbizottság ezt az érvet elutasította.
A KDB kimondta, hogy a közvetlen jogos érdek fennállása nem tehető az ajánlat benyújtásától függővé, ha a jogorvoslati kérelem éppen a felhívás vagy a dokumentáció olyan előírását támadja, amely alkalmas lehet a gazdasági szereplő részvételének vagy szerződéselnyerési esélyének korlátozására. Másképpen fogalmazva: nem lehet elvárni egy gazdasági szereplőtől, hogy előbb elszenvedje a kifogásolt jogsértés következményeit, és csak ezt követően vehesse igénybe a jogorvoslatot.
A Döntőbizottság szerint már annak veszélye is elegendő lehet, hogy valamely dokumentációs előírás a részvételt vagy a reális szerződéselnyerési esélyt közvetlenül érinti.
Ez a felhívások és közbeszerzési dokumentumok jogorvoslati megtámadásánál lényeges elvi jelentőségű megállapítás.
Mit jelent valójában a „±15% mennyiségi eltérés”?
A második kérelmi elem egy másik gyakori közbeszerzési kérdést érintett: az ajánlatkérő a közétkeztetés várható napi adagszámainál ±15 százalékos eltérési lehetőséget határozott meg. A kérelmező szerint ebből az következett, hogy az ajánlatkérő valójában csak a feltüntetett mennyiség 85 százalékának megrendelésére vállalt kötelezettséget. Erre alapította azt az érvelését is, hogy a referenciakövetelmények megengedett 75 százalékos mértékét is a 85 százalékos „garantált” mennyiség alapján kellett volna meghatározni. A Döntőbizottság azonban ezt nem fogadta el.
A Döntőbizottság szerint a „várható napi mennyiségtől ±15% eltérés lehetséges” kikötés nyelvtanilag és tartalmilag sem jelenti automatikusan azt, hogy az ajánlatkérő csak a teljes beszerzési mennyiség 85 százalékára vállal megrendelési kötelezettséget, anapi mennyiségingadozás tehát nem azonos az opcionális mennyiséggel
A közétkeztetés sajátosságaiból fakadóan a tényleges napi étkezési igény természetesen változik: hiányzások, betegségek, tanítási rend és más körülmények miatt az egyes napokon eltérhet a prognosztizált mennyiségtől. A ±15 százalékos kikötés ezért a Döntőbizottság értelmezésében a napi teljesítési volumen rugalmasságát biztosította, és nem a teljes szerződéses mennyiség 15 százalékának opcionális jellegét jelentette, ez nagyon fontos különbségtétel.
A mennyiségi eltérést tartalmazó közbeszerzési dokumentációból tehát mindig annak konkrét megfogalmazása alapján kell megállapítani, hogy:
- valódi opcionális mennyiségről,
- lehívási kötelezettséggel nem érintett részről,
vagy
- egyszerűen a tényleges napi teljesítés természetes ingadozásáról
van-e szó.
A 75 százalékos referenciakorlát felső határ – főszabály mérlegelési kötelezettséggel
A határozat a Kbt. 65. § (5) bekezdésével kapcsolatban is tesz egy fontos megállapítást. A Kbt. alapján mennyiségi referencia esetén a ténylegesen szükségesnek tekinthető követelmény főszabály szerint a közbeszerzés mennyiségének legfeljebb 75 százalékát érheti el. A Döntőbizottság azonban (hivatkozva egyúttal a Közbeszerzési Hatóság vonatkozó útmutatójára is) hangsúlyozta: a 75 százalék felső korlát, nem automatikusan jogszerűen előírható követelményszint.
Vagyis abból, hogy egy referenciakövetelmény nem éri el a beszerzési mennyiség 75 százalékát, még nem következik automatikusan, hogy az arányos is, mindig külön vizsgálni kell, hogy az adott referencia a konkrét szerződés teljesítéséhez ténylegesen szükséges-e.
Az adott ügyben a Döntőbizottság ugyanakkor megállapította, hogy az előírt mennyiségek nem érték el a megrendelési kötelezettséggel érintett alapmennyiség 75 százalékát, ezért a kérelmi elemet elutasította.
Jogszerű lehet egy nagyon speciális referencia is
A harmadik vitatott kérdés még érdekesebb: az ajánlatkérő megkövetelte, hogy az ajánlattevő rendelkezzen legalább hat hónapon keresztül, legalább négy köznevelési intézményben végzett szabadszedéses – önkiszolgáló – közétkeztetési szolgáltatásra vonatkozó referenciával.
A kérelmező szerint ez indokolatlanul versenyszűkítő volt: érvelése szerint aki például más intézményben vagy munkahelyi étkeztetés keretében képes önkiszolgáló rendszer működtetésére, szakmailag köznevelési intézményben is képes ugyanerre.
A Döntőbizottság azonban ezt a kérelmi elemet is elutasította.
A döntés szerint az alkalmassági referenciát valóban szűken, az elvégzendő munka tárgyához és legfontosabb jellemzőihez kell igazítani.
Ebben az esetben azonban éppen ez támasztotta alá az ajánlatkérő előírását, a 37/2014. (IV. 30.) EMMI rendelet ugyanis 2025. február 9-től külön szabályozza a köznevelési intézményekben alkalmazott önkiszolgáló étkeztetést. Ez alapján speciális előírások vonatkoznak többek között:
- a referenciaadagra;
- az adagolási útmutatóra;
- az önkiszolgálást segítő személy felügyeletére;
- a gyermekek és tanulók korcsoportjához kapcsolódó táplálkozás-egészségügyi követelményekre.
A Döntőbizottság ezért arra jutott, hogy egy gyermekek számára, köznevelési környezetben működtetett önkiszolgáló étkeztetés nem azonos egyszerűen egy éttermi vagy munkahelyi önkiszolgáló rendszerrel.
Az ajánlattevőnek itt nem pusztán azt kell bizonyítania, hogy tud egy önkiszolgáló pultot működtetni, hanem azt, hogy gyermekek közétkeztetésében, a speciális jogszabályi előírások mellett már ténylegesen működtetett ilyen rendszert.
Ez alapján a köznevelési intézményi referencia kikötését a Döntőbizottság a beszerzés tárgyához közvetlenül kapcsolódónak és jogszerűnek ítélte.
Súlyos következmény: az egész első rész megsemmisítése
Bár a három vizsgált kérelmi elemből csak egy bizonyult alaposnak, annak következménye igen jelentős lett. A Döntőbizottság nem pusztán a kifogásolt fejlesztési rendelkezést semmisítette meg, hanem az 1. rész tekintetében:
- az ajánlati felhívást;
- a teljes közbeszerzési dokumentációt;
- és az ezeket követően meghozott valamennyi döntést.
Ennek indoka, hogy a jogsértés magának a beszerzési igénynek a meghatározását és így az eljárás alapját érintette.
Mindemellett a KDB az ajánlatkérővel szemben emellett 20 millió forintos bírságot szabott ki. A bírság meghatározásakor a Döntőbizottság terhére értékelte többek között a közbeszerzés magas értékét, a jogsértés súlyát és azt, hogy az eljárás egész 1. részét meg kellett semmisíteni.
Enyhítő körülményként vette figyelembe ugyanakkor, hogy az ajánlatkérővel szemben az előző két évben nem állapítottak meg Kbt.-s jogsértést és bírságot, a jogorvoslat viszonylag rövid időn belül megindult, továbbá a jogsértés nyilvánvalóan szándékos volta nem volt megállapítható.
Mit érdemes ebből a határozatból a gyakorlatban megjegyezni?
A D.337/15/2026. számú határozatból legalább öt olyan tanulság adódik, amely más beszerzési tárgyaknál is közvetlenül hasznosítható.
1. Egy fix összeg nem pótolja a műszaki leírást.
Ha az ajánlattevőnek valamely beruházást, fejlesztést vagy egyéb költséges teljesítési elemet kell finanszíroznia, annak lényeges műszaki tartalmát előre meg kell határozni.
2. A teljesítés lényeges elemeit nem lehet a nyertes ajánlattevővel utólag „kitaláltatni”.
Bizonyos részletek természetesen konkretizálhatók a teljesítés során, de maga a beszerzési igény nem maradhat nyitott.
3. Az egyenlő bánásmód nem azt jelenti, hogy mindenkinek ugyanazt a bizonytalanságot adjuk.
Az összehasonlítható ajánlathoz közös, objektíven meghatározott műszaki alap szükséges.
4. A mennyiségi eltérés pontos szövegezése döntő jelentőségű.
A napi ±15 százalékos fluktuáció nem feltétlenül jelent 85 százalékos garantált minimumot vagy 15 százalékos opciót.
5. Egy speciális referencia jogszerű lehet, ha a szűkítés valódi szakmai és jogszabályi sajátosságon alapul.
Önmagában az, hogy kevés piaci szereplő rendelkezik valamely tapasztalattal, még nem teszi a követelményt jogsértővé. A döntő kérdés az, hogy az adott tapasztalat ténylegesen szükséges-e a konkrét szerződés megfelelő teljesítéséhez.
És talán van egy hatodik tanulság is
A Kbt. 28. § (1) bekezdése az utóbbi évek joggyakorlatában egyre kevésbé kezelhető általános, deklaratív előírásként. A megfelelő előkészítés hiánya önálló és súlyos jogsértési kockázat.
Az ajánlatkérőnek ezért nem elegendő arra választ adnia, hogy mit szeretne beszerezni. A közbeszerzési dokumentumokból annak is olyan pontossággal kell kiderülnie, hogy mit kell majd ténylegesen teljesíteni és beárazni, amely alapján a gazdasági szereplők felelős üzleti döntést és összehasonlítható ajánlatot tudnak tenni.
A mostani határozat ennek a követelménynek különösen szemléletes példája:
egy 20 millió forintos kötelezettség lehet számszerűen teljesen pontos – és közbeszerzési jogi értelemben mégis alapvetően meghatározatlan.
A határozattal szemben fellebbezésnek nincs helye, ugyanakkor annak bírósági felülvizsgálata a Fővárosi Törvényszék előtt közigazgatási perben kezdeményezhető. A keresetlevél benyújtásának a határozat végrehajtására nincs halasztó hatálya.
