Az új közbeszerzési törvény alapjaiban megváltoztatta a közbeszerzési eljárásokhoz kapcsolódó iratbetekintési lehetőség szabályozását.
A jogalkotó a módosítással véget kívánt vetni annak a gyakorlatnak, amely szerint egy közbeszerzési eljárás lezárultával a nem nyertes ajánlattevők konkrét jogsértés feltételezése nélkül is kértek iratbetekintést az ajánlatkérőnél, azzal a szándékkal, hogy a nyertes ajánlatát addig fogják lapozgatni, amíg nem találnak benne olyan vélt hibát, problémát, amely mentén előzetes vitarendezést vagy jogorvoslatot tudnak majd kezdeményezni.
A korábban kialakult joggyakorlatnak megfelelően a Kbt. 45. §-ának (1) bekezdése továbbra is kifejezetten rögzíti, hogy az eljárás/részvételi szakasz eredményéről való tájékoztatást követően ajánlattevő/részvételre jelentkező kérésére betekinthet más ajánlattevők/részvételre jelentkezők ajánlatainak/részvételi jelentkezéseinek üzleti titokkal nem érintett részeibe. A jogalkotó egyértelműen rendezte azt is, hogy e tekintetben az ajánlat/részvételi jelentkezés fogalmába tartozik a későbbiek során benyújtott hiánypótlás, felvilágosítás és a Kbt. 72. §-a szerinti - aránytalanul alacsony-ár, vagy egyéb aránytalan vállalás tekintetében tett - indokolás is.
Feltétlenül ki kell emelni, hogy ez nem jelenti azt, hogy az ajánlattevő/részvételre jelentkező jogosult lenne az eljárás során keletkezett egyéb, például döntés-előkészítési iratokba betekinteni. Emellett az is kiemelendő, hogy az iratbetekintési jog csak az összegezés megküldését követően biztosított, ennél korábbi időpontban erre nincs lehetőség, melyet az indokolt, hogy az összegzés kiküldését követően az ajánlatkérő eljárást lezáró döntést értelemszerűen még nem hozott. Az iratbetekintési jog nem korlátlan, tekintettel arra, hogy az üzleti titokká nyilvánított és elkülönített módon elhelyezett adatokba nem lehet betekinteni.
A közbeszerzési szabályozás sokáig nem határozta meg, hogy az ajánlatokba/részvételi jelentkezésekbe történő betekintést az ajánlatkérőknek meddig kell biztosítaniuk. Emiatt egyes esetekben az ajánlatkérők a jogorvoslati kérelem benyújtására nyitva álló határidő végén, illetve extrém esetekben azon túl tették csak lehetővé az ajánlattevők/részvételre jelentkezők számára, hogy más ajánlatokba/részvételi jelentkezésekbe betekintsenek. Ez a gyakorlat nyilvánvalóan sértette az ajánlattevők/részvételre jelentkezők jogorvoslati jogait, hiszen annak érdekében, hogy elkerüljék a jogorvoslati kérelem elkésettség miatti elutasítását, arra kényszerültek, hogy jogorvoslati kérelmüket - kockáztatva az igazgatási szolgáltatási díjat - az iratbetekintést megelőzően érdemi tartalom nélkül nyújtsák be. Az iratbetekintést követően - annak sikeressége függvényében - kellett aztán a jogorvoslati kérelmet kiegészíteni vagy esetleg visszavonni. E gyakorlat visszaszorítása érdekében a jogalkotó a régi Kbt.-ben is előírta, hogy az iratbetekintést az ajánlattevő/részvételre jelentkező által megjelölt napon, munkaidőben kell biztosítani. E rendelkezést a jogalkotó azzal finomította a hatályos Kbt.-ben, hogy az iratbetekintést az erre irányuló kérelem kézhezvételétől számított két munkanapon belül köteles biztosítani.
A változtatás mindenképp pozitív az ajánlatkérőkre nézve, hiszen így - a munkaszervezetük leterheltségétől függően - van mozgásterük az iratbetekintés időpontjának meghatározásában. Bár a Kbt. nem rögzíti, de az alapelvekből következik, hogy az ajánlatkérőnek az iratbetekintés pontos időpontjára vonatkozó válaszát olyan időpontban kell megküldenie, hogy az iratbetekintést kérelmező gazdasági szereplőnek valós lehetősége legyen azon részt venni. Nyilvánvalóan nem elégíti ki e követelményt az, ha az ajánlatkérő az iratbetekintés időpontja előtt néhány órával tájékoztatja a kérelmezőt az iratbetekintés időpontjáról. E két munkanapos határidő ugyanakkor nem olyan mértékű, mely a gazdasági szereplők jogorvoslati jogát érdemben befolyásolják, ugyanakkor az ajánlattevőknek/részvételre jelentkezőknek az iratbetekintési kérelmet nyilvánvalóan az összegezés kézhezvételtől számított rövid időn belül célszerű benyújtani annak érdekében, hogy az előzetes vitarendezési vagy jogorvoslati kérelem benyújtására még megfelelő időtartam álljon rendelkezésükre a szerződéskötési moratórium lejárta előtt. Az előzetes vitarendezési vagy jogorvoslati kérelem szerződéskötési moratórium előtti benyújtása azért célszerű, mert a szerződéskötést követően benyújtott előzetes vitarendezési vagy jogorvoslati kérelem a jogsértés érdemi reparációjára nyilvánvalóan nem alkalmas. Mint utaltunk rá, a két munkanapos határidő általában érdemben nem befolyásolja a jogorvoslati jog gyakorolhatóságát az időtényező szempontjából. Ugyanakkor jelezzük, hogy a Kbt. 115. §-a szerinti eljárásban ez a megállapítás nem feltétlenül helytálló, tekintettel arra, hogy ezen eljárások esetén a szerződéskötési moratórium mindössze öt nap a Kbt. 131. §-ának (6) bekezdése alapján. Ez tehát azt jelenti, hogy előfordulhat olyan eset, hogy az iratbetekintést az ajánlatkérő - a két munkanapos határidőt egyébként tiszteletben tartva - olyan időpontban biztosítja, hogy az iratbetekintés és a szerződéskötési moratórium lejárta közötti időtartam rendkívül lerövidül, mely viszont már érdemben befolyásolja az érdemi jogorvoslat lehetőségét. Extrém példaként felhozható olyan eset, hogy az ajánlatkérő az összegezést csütörtök este kiküldi, az ajánlattevő pénteken iratbetekintési kérelmet nyújt be, mely alapján az ajánlatkérő kedden biztosítja az iratbetekintés lehetőségét, mely egyúttal az ötnapos szerződéskötési moratórium utolsó napja is.
A jogalkotó az üzleti titokká nyilvánítás Kbt. 44. §-ban foglalt szabályait a korábbi szabályozáshoz képest szigorította annak érdekében, hogy szűkebb körben lehessen üzleti titokká nyilvánítani egyes adatokat a közbeszerzési eljárásokban és így szélesebb körben érvényesüljön a közbeszerzési eljárások átláthatósága. A másik oldalról ugyanakkor éppen ellentétes előjelű változás következett be a szabályozásban, figyelemmel arra, hogy a Kbt. 45. §-ának (1) bekezdése alapján az iratbetekintési jog gyakorlása kapcsán új kötelezettség került előírásra.
Az ajánlattevőknek/részvételre jelentkezőknek az iratbetekintési kérelmében ugyanis meg kell jelölnie, hogy milyen feltételezett jogsértés kapcsán, az ajánlat/részvételi jelentkezés mely részeibe kíván betekinteni. Az ajánlatkérőnek pedig a megjelölt jogsértéshez kapcsolódó jogérvényesítéshez szükséges mértékben kell biztosítani az iratbetekintést.
A joggyakorlatra hárul az a feladat, hogy e kötelezettség határait kialakítsa, azaz milyen részletességgel kell megadni a feltételezett jogsértést és az alapján milyen körben kell biztosítani az iratbetekintést.
Álláspontunk szerint a rendelkezést nem lehet szűken értelmezni, tekintettel arra, hogy - a versenytársak ajánlatairól részinformációkkal legfeljebb a hiánypótlási felhívás, felvilágosítás kérés vagy 72. § szerinti indokoláskérésből rendelkező - ajánlattevőktől/részvételre jelentkezőktől nem várható el az, hogy pontosan meg tudják jelölni, hogy a versenytárs ajánlata/részvételi jelentkezése kapcsán a Kbt. vagy más közbeszerzési jogszabály mely pontja és miként került megsértésre. Erre tekintettel véleményünk szerint az ajánlatkérők akkor járnak el helyesen, amennyiben a jogsértést általánosabb szinten megjelölő kérelem alapján is biztosítják a betekintést a kérelmező által megjelölt valamennyi iratba.
Ennek természetesen korlátja, hogy a teljes ajánlat/részvételi jelentkezés átvizsgálása nem lehetséges a 45. § (1) bekezdésének utolsó mondata alapján. Ez a korlát ugyanakkor véleményünk szerint könnyen az üzleti titok szabályozása kapcsán rögzített változások eredményeinek annulálásához vezethet. Ugyanis mint korábban utaltunk rá, az ajánlattevők/részvételre jelentkezők nem rendelkeznek teljes körű információval a versenytársak ajánlatairól/részvételi jelentkezéseiről, ugyanakkor azokat már iratbetekintés keretében sem ismerhetik meg teljes körben és így a gazdasági szereplők közpénzek felhasználására gyakorolt kontroll funkciója gyengül. Erre figyelemmel még inkább kiemelt jelentőségre tesz szert, hogy az ajánlatkérők és a közbeszerzési eljárásokat ellenőrző szervezetek alapos és körültekintő munkát végezzenek. Ez a cél olvasható is a törvény indokolásából, miszerint: "a javaslat korlátok közé szorítja a más ajánlattevő ajánlatába, illetve részvételi jelentkezésébe való betekintés szabályait. Ennek indoka szintén a korábbi jogszabályi környezetben kialakult káros gyakorlat, amely szerint a gazdasági szerepelők egymás ajánlatait teljes mértékben átvizsgálták és lényegében újra értékelték annak érdekében, hátha találnak valamilyen olyan hibát, amit az ajánlatkérő esetleg nem vett észre, és ezzel a maguk javára fordíthatják a közbeszerzési eljárás eredményét. A javaslat ennek a gyakorlatnak kíván gátat vetni, tekintettel arra, hogy a javaslat azt az alapvető elvet követi, miszerint az ajánlatok és a részvételi jelentkezések értékelése nem a gazdasági szereplők, hanem az ajánlatkérő feladata."
A gyakorlatban kérdésként merült fel, hogy köteles-e az ajánlatkérő ugyanazon iratokba többször is biztosítani az iratbetekintés lehetőségét ugyanannak az ajánlattevőnek. A Közbeszerzési Döntőbizottság e kérdésben - a hatályos Kbt. tekintetében is irányadónak tekinthető - D.614/17/2012. számú határozatában úgy foglalt állást, hogy "A Kbt. nem tartalmaz szabályozást arra vonatkozóan, hogy az iratbetekintés számszerűsítetten hány alkalommal köteles biztosítani a kérelmező számára. A Kbt. [...] mindösszesen azt a megfogalmazást tartalmazza, mely szerint az iratbetekintést munkaidőben, [...] kell biztosítani. A jogorvoslati joghoz kapcsolódóan, speciális tudomásszerzési időpontként a Kbt. [...] az iratbetekintés befejezésének napját jelöli meg, mely rendelkezéseket összefüggésében vizsgálva az alábbiak állapíthatóak meg. Amennyiben az ajánlatkérő a Kbt.-ben [...] előírtaknak megfelelően biztosította az iratbetekintést, gondoskodott arról, hogy az ajánlatok elbírálásakor figyelembe vett adatokat a kérelmező megismerje, ezzel összefüggésben a jogorvoslati jogát gyakorolhassa, biztosította ezáltal a nyilvánosság alapelvének érvényesülését. Mindebből következően ajánlatkérő terhére jogsértés nem állapítható meg amiatt, ha a kérelmező által ismételten előterjesztett iratbetekintési kérelmének már nem ad helyt, ugyanis a Kbt. [...] rendelkezéseiből az nem vezethető le, hogy az ajánlatkérő korlátlan alkalommal köteles lenne az iratokba való betekintés lehetőségét biztosítani, az hogy az iratbetekintési jog parttalan.
A Döntőbizottság figyelembe vette, hogy az iratbetekintési jegyzőkönyvben rögzítettek szerint az ajánlatkérő valamennyi közbeszerzési iratot a kérelmező rendelkezésére bocsátott. A kérelmező nem bizonyította azt, hogy az ajánlatkérő bármilyen iratot, így a nyertes ajánlattevők árindokolását eltitkolta volna a kérelmező elől, különös figyelemmel arra, hogy a jegyzőkönyvben semmilyen kifogás, bejegyzés nem szerepel, holott a kérelmező előtt ismert volt az a tény, hogy az ajánlatkérő indokolást kért a nyertes ajánlattevőktől. Nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy a kérelmező számára az állítólagosan ismeretlen tartalmú dokumentum ellenére sem volt problematikus elkészíteni a jogorvoslati kérelmét, amelyben az ajánlati árral összefüggésben kérte az érvénytelenség megállapítását. A Döntőbizottság rámutat továbbá arra, hogy a kérelmező saját döntése volt az, hogy olyan napon kéri az iratbetekintést, amely napon nem tudta igénybe venni jogi végzettségű szakember segítségét, így e körülmény az ajánlatkérő terhére utólagosan nem róható. A Döntőbizottság figyelembe vette, hogy a kérelmező az ajánlatkérő által biztosított időtartamnál jóval hamarabb befejezte az iratbetekintést, így sem a jegyzőkönyvben rögzített adatok alapján, más bizonyítékok, ellentétes bizonyítékok hiányában megalapozottan olyan következtetést sem vonható le, mely szerint az ajánlatkérő által biztosított iratbetekintés során a kérelmezőnek nem állt elegendő idő rendelkezésére ahhoz, hogy az összes iratot a megfelelő részletességben áttanulmányozza. Összességében értékelve a fentieket, a Döntőbizottság álláspontja az, hogy az ajánlatkérő nem járt el jogsértően akkor, amikor a kérelmező 2012. október 19-én ismételten előterjesztett iratbetekintési kérelmét elutasította."
A határozatból jól látható tehát, hogy amennyiben az ajánlatkérő az első iratbetekintés alkalmával az iratbetekintési kérelemben megjelölt iratot a betekintést kérő rendelkezésére bocsátja és annak megfelelő időtartamot biztosít az iratok áttanulmányozásához, akkor jogszerűen utasíthatja vissza az ugyanarra az iratra vonatkozó ismételt iratbetekintési kérelmet. Az iratbetekintést kérő nem hivatkozhat megalapozottan olyan tényezőkre, melyek - bár gátolták őt az iratok megfelelő áttekintésében - nem róhatóak fel az ajánlatkérőnek.
Az iratbetekintési jog gyakorlásának biztosításával kapcsolatos ajánlatkérői kötelezettség kapcsán fel kívánjuk hívni arra is a figyelmet, hogy az ajánlatkérő köteles olyan minőségű dokumentumokba biztosítani a betekintési lehetőséget, melyek az eredeti dokumentumok tulajdonságaival bírnak, azaz olvashatóak. A Közbeszerzési Döntőbizottság a D.612/17/2012. számú határozatában jogsértést állapított meg amiatt, mert az ajánlatkérő nem tette lehetővé az eredeti iratokba való betekintést, csupán rossz minőségű másolatokba.
Szerző: Támis Norbert felelős akkreditált közbeszerzési szaktanácsadó
